HIKMA SUMMIT
OF INTERNATIONAL RELATIONS

Una regione contesa

La Cina iniziò a perdere il controllo su Hong Kong dopo la prima Guerra dell’Oppio, che fu combattuta tra il 1839 e il 1842 contro l'Inghilterra. Con il Trattato di Nanchino, alcuni territori vennero ceduti ai britannici, che successivamente si espansero e ottennero nel 1898 la cessione per 99 anni della regione cinese che corrisponde all’attuale Hong Kong. Nel 1984 i primi ministri cinese e britannico firmarono una dichiarazione congiunta, la quale stabiliva che i territori di Hong Kong sarebbero tornati a far parte della Cina dal 1° luglio 1997 e che per i successivi 50 anni il sistema economico e politico della città sarebbe dovuto restare invariato, andando così a stabilire il principio "un paese, due sistemi". Oggi Hong Kong è una Regione Amministrativa Speciale della Cina e la sua Legge Fondamentale le conferisce “un alto grado di autonomia” in tutti i campi eccetto per le relazioni estere e la difesa. Il suo sistema giudiziario è indipendente e si basa sulla common law, il principio del diritto consuetudinario dei paesi anglosassoni, ma dal punto di vista politico Hong Kong resta fortemente sottoposta al monopartitismo cinese.

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Autonomia sotto attacco

Già nel 2014, con la "Rivoluzione degli ombrelli" durata 79 giorni di occupazione, la voce di Hong Kong iniziò a farsi sentire contro una possibile riforma del sistema elettorale che avrebbe estremamente ridotto l'autonomia e la libertà di elezione degli amministratori locali della regione. Pochi anni dopo, a fine marzo 2019, sono sorte nuove manifestazioni contro una proposta di emendamento alla legge sull’estradizione che avrebbe consentito di processare nella Cina continentale gli accusati di alcuni crimini gravi. Questo sarebbe stato un primo passo verso l’ingerenza cinese nel sistema giuridico hongkonghese e avrebbe consentito alla Cina di usarlo come pretesto per raggiungere i dissidenti politici fuggiti nella regione. I manifestanti hanno subito avanzato cinque richieste delle quali la principale era il ritiro definitivo dell'emendamento proposto, ottenuto quando la governatrice Carrie Lam ha annunciato la sua revoca a inizio settembre. Gli altri obiettivi riguardavano le dimissioni della stessa leader dell'esecutivo, un'inchiesta sulla violenza usata dalla polizia per reprimere le proteste, il rilascio dei manifestanti arrestati e maggiori libertà democratiche.

La politica interna si è scagliata duramente contro le proteste pacifiche, con la governatrice Carrie Lam che ha definito i manifestanti “nemici del popolo” e Pechino che li ha accusati di terrorismo.

Successivamente, dopo lo stand-by dovuto al lockdown per l'epidemia di Covid-19, a fine maggio 2020 l’Assemblea Nazionale del popolo della Cina (la massima autorità legislativa della Repubblica popolare) ha approvato la controversa legge sulla sicurezza nazionale. Questa proposta si basa sull'art.23 della Costituzione di Hong Kong che proibisce atti di “tradimento e sovversione” contro il governo cinese. Sebbene i contenuti dettagliati non siano ancora stati resi noti, è evidente che questa legge voglia bloccare le attività di manifestazione a Hong Kong, considerate come terroristiche e pericolose; ad esempio, punterebbe a vietare gli atti di sedizione, sovversione e secessione e le interferenze straniere negli affari locali. Le leggi saranno applicate direttamente alla città “per promulgazione”, senza passare per il parlamento locale. Inoltre, gli organi deputati, probabilmente il ministero della Sicurezza del governo centrale cinese, potranno creare delle agenzie incaricate di proteggere l'ordine pubblico nazionale a Hong Kong. Il premier cinese Li Keqiang ha affermato che l’obiettivo è quello di istituire solidi sistemi giuridici e meccanismi di applicazione per salvaguardare la sicurezza nazionale nelle due Regioni Amministrative Speciali (Hong Kong e Macao) e vedere i due governi adempiere alle loro responsabilità costituzionali. Dall’altra parte, invece, i protestanti lo descrivono come un'ulteriore violazione dei loro diritti di espressione e di manifestazione - riconosciuti nella Legge Fondamentale - e temono che con questa legge la Cina voglia mettere a tacere le spinte indipendentiste della regione. Non è del tutto chiaro se il governo cinese abbia l’autorità per farlo: due interpretazioni contrastanti, quella dei politici filocinesi e quella degli attivisti per la democrazia insieme all’associazione degli avvocati di Hong Kong, si stanno scontrando su questa controversa questione. Infatti, Hong Kong è un territorio semi-autonomo il cui statuto garantisce alle autorità locali la competenza sull’ordine pubblico, ma come e quanto Pechino potrà ora interferire resta vago. Poco tempo dopo, è arrivata un'ulteriore stretta sulla regione con l'approvazione della legge sull'inno nazionale cinese, che prevede pene per chiunque lo insulti.

A livello internazionale, questa situazione sta creando molti timori e preoccupazioni. Gli Stati Uniti affermano che, considerati gli ultimi sviluppi, Hong Kong non è più autonoma dalla Cina e ciò potrebbe causare delle potenziali ripercussioni economiche e la possibile fine del loro rapporto privilegiato con l’ex colonia. Cresce anche la tensione fra Londra e Pechino, con il premier Boris Johnson che ha confermato ufficialmente di garantire visti e cittadinanza a quasi 3 milioni di hongkonghesi nati prima del 1997.

Abbiamo intervistato il professor Balboni per chiedergli un parere circa la situazione dal punto di vista giuridico.

Se si guarda alla Basic law, è possibile affermare che la Cina stia violando la costituzione di Hong Kong, basata sul principio “un paese, due sistemi”?

L'accordo di retrocessione stipulato tra Regno Unito e Cina prevedeva di conservare uno statuto di autonomia della regione di Hong Kong, ma è evidente che la Cina sta cercando di imporre il principio "un paese un sistema". Il problema alla base di questo accordo è la mancanza di un sistema di verifica del suo rispetto. Non esiste un tavolo formale composto dai due paesi interessati che controllino la sua corretta attuazione perché non lo si è mai previsto negli accordi sino-britannici del 1984: questa fu e resta una grave mancanza, per la quale oggi non ci sono strumenti efficaci per monitorare e mettere in discussione il comportamento della Cina. L'altro attore principale, il Regno Unito, dispone solamente di strumenti interni che possono tradursi al massimo in misure unilaterali, come quella annunciata da Johnson circa la concessione della cittadinanza inglese, o in semplici pressioni verbali.

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Questo cosa comporta a livello internazionale?

Il fatto che ci sia un accordo internazionale implica che non si tratti di una questione puramente interna cinese, non si può parlare di domestic jurisdiction. Questo permetterebbe alla comunità internazionale, e in particolare allo Stato controparte più interessato, cioé il Regno Unito, di interessarsi alla questione esigendo il rispetto dell'accordo di retrocessione, ma, come dicevo prima, esistono pochi strumenti per dare effettività a questa pretesa. Un altro profilo in base al quale la Comunità internazionale potrebbe interessarsi alla questione riguarda il rispetto dei diritti umani, ma sotto questo punto di vista il vero nocciolo della questione è se esistano elementi sufficienti ai quali aggrapparsi per accusare la Cina. Pechino sta violando i diritti umani degli hongkonghesi? Per rispondere a questa domanda bisogna tener presente che non possiamo considerare come “diritti umani” di per sé i principi di democrazia liberale tipici dei paesi occidentali. Infatti, essi non sono un canone del diritto internazionale e non se ne può imporre il rispetto ad un Paese terzo. Per quanto riguarda invece i diritti umani consacrati dal diritto internazionale, come ad esempio la libertà di espressione, di parola, di riunione, ecc., è difficile dire che ci sia una loro violazione effettiva da parte della Cina tale da consentire un intervento del resto della Comunità internazionale. L'impressione che la Cina tende a dare è che gli studenti di Hong Kong siano liberi di protestare e fare sentire la propria voce, mentre l'operato delle autorità rimanga confinato a quanto necessario per evitare grossi turbamenti all'ordine pubblico. In pratica, ci troviamo di fronte ad una situazione un po' borderline, rispetto alla quale non è possibile affermare una violazione sistemica ed evidente, non più di quanto lo si possa dire per la Cina continentale stessa, dove le condizioni di vita e le libertà espressive dei cittadini sono ben più compresse, per ora, che sull’isola. Da parte di Pechino c'è palesemente il tentativo di “normalizzare” Hong Kong, ma l'unica possibilità di risposta internazionale sta nelle mani del Regno Unito.

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Perché è stato adottato un accordo temporaneo e non si è subito definita la nuova natura di Hong Kong? Dopotutto, si sapeva che la Cina voleva avere la regione a tutti gli effetti, mentre in seguito all’accordo questa ha acquisito un sistema inconciliabile con quello comunista…

L’ottica era quella di verificare l'accordo una volta giunti al suo scadere. Solo in seguito alle valutazioni delle due controparti si sarebbe deciso come procedere. Secondo me, questo termine temporale gioca a favore della Cina, la quale si prospettava di utilizzare questo periodo di tempo al fine di assimilare gradualmente la regione per poter poi affermare l'inutilità del mantenimento di "un paese due sistemi". Anche il Regno Unito potrebbe però sfruttare il termine temporaneo, evidenziando il suo mancato rispetto e la necessità di ridiscutere un rinvio futuro. Sicuramente quest'ultimo Paese poteva esigere sin dall'inizio un accordo con più salvaguardie sul piano internazionale, ma è uno stato di tradizione democratica e liberale quindi piuttosto restio a prevedere meccanismi internazionali di controllo.

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Perciò Hong Kong non ha voce in capitolo?

Il popolo di Hong Kong non ha preso parte al negoziato e ne resta tuttora escluso, mettendo in evidenza un altro punto debole di questa situazione.

Ad oggi, è possibile fare delle previsioni sulla situazione finale?

Le questioni internazionali non sono prevedibili fino in fondo, e questa potrebbe evolversi in qualunque senso, anche in quello diametralmente opposto a ciò che vediamo oggi. La società civile hongkonghese è molto determinata ed è possibile che la Cina, inglobandola, si stia mettendo contro un grande nemico che non riuscirà a piegare secondo i propri voleri. Potrebbe scatenarsi un disordine generalizzato: la Cina è uno stato molto esteso dove numerose minoranze sono soffocate e potrebbero ispirarsi alla realtà "democratica" di Hong Kong per esigere maggiore libertà. La regione può diventare un elemento scatenante dato anche il suo peso economico e finanziario, notevole a tal punto da renderla autonoma sotto questo aspetto. Pechino deve quindi far leva su elementi interni; per esempio, lo stesso governo di Hong Kong è filo cinese, al contrario della popolazione civile.

Hong Kong potrebbe essere un grosso rischio per il governo comunista: la storia insegna che i cambiamenti più radicali sono iniziati nei modi più impensabili, e qui c'è una convergenza di fattori che potrebbe portare a risultati imprevisti.

Come sta agendo l'Unione Europea nei confronti di questa questione?

Se il Regno Unito ne facesse ancora parte, sicuramente l’Unione avrebbe più peso e potrebbe esprimersi sulla situazione. Non sarebbe però automatico: ora manca la base politica per rilasciare una posizione congiunta. Non dimentichiamoci che la politica estera dell’UE si basa su quella dei 27 paesi membri: con tutti i singoli governi europei in piena crisi Covid-19, aggiungere un ulteriore peso sarebbe rischioso. L’UE potrebbe però far leva sul rispetto dei diritti umani, ma la loro violazione non è ancora marcata a tal punto da rendere inevitabile una reazione dei soggetti terzi e dell'opinione pubblica internazionale.

In chiave prospettica, sarebbe certamente importante che i cittadini di Hong Kong non fossero lasciati soli e che ricevessero dalla società civile internazionale dei segni di solidarietà e supporto.